國務院法制辦負責人就《土地復墾條例》
有關問題答記者問
2011年3月5日，國務院總理溫家寶簽署國務院令公布《土地復墾條例》（以下簡稱條例），該條例自公布之日施行。日前，國務院法制辦公室負責人就條例的有關問題回答了記者的提問。
問：為什么要制定該條例？
答：為了加強土地復墾工作，1988年國務院制定了《土地復墾規(guī)定》。這個條例的制定，對促進土地復墾工作發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，生產(chǎn)建設活動的強度、廣度越來越大，實踐中出現(xiàn)了損毀土地“舊賬未還清，新賬又增加”的情況，需要通過全面修訂《土地復墾規(guī)定》加以解決：
一是每年生產(chǎn)建設活動新?lián)p毀的土地不斷增加，需要進一步強化土地復墾義務人的復墾責任，加強和落實監(jiān)管措施，建立有效的監(jiān)管制約機制、資金保障機制和嚴格的責任追究機制，努力做到“新賬不欠”。
二是大量的歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地尚未能及時得到復墾，需要明確其復墾主體、資金渠道，規(guī)范其復墾管理等，努力爭取“舊賬快還”。
三是土地復墾需要巨大的資金投入，需要進一步完善土地復墾激勵措施，在鼓勵土地復墾義務人積極主動復墾的同時，采取相應鼓勵措施吸引地方政府、社會各方積極參與歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾，力爭實現(xiàn)土地復墾全社會參與。
問：條例對土地復墾的責任主體是如何界定的？
答：開展土地復墾工作，首先要搞清楚該誰承擔復墾責任，解決“誰來復墾”的問題。條例結合損毀土地的成因，對土地復墾的責任主體作了明確界定：
一是規(guī)定生產(chǎn)建設活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，由生產(chǎn)建設單位或者個人（以下稱土地復墾義務人）負責復墾。具體包括：（一）露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘所損毀的土地；（二）地下采礦等造成地表塌陷的土地；（三）堆放采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占的土地；（四）能源、交通、水利等基礎設施建設和其他生產(chǎn)建設活動臨時占用所損毀的土地。
二是規(guī)定由于歷史原因無法確定土地復墾義務人的生產(chǎn)建設活動損毀的土地（即歷史遺留損毀土地），以及自然災害損毀土地，由縣級以上人民政府負責組織復墾。這一規(guī)定主要是為了解決歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地復墾責任主體缺失的問題。
問：為了敦促土地復墾義務人自覺履行土地復墾義務，條例規(guī)定了哪些制度措施？
答：土地復墾義務人是否自覺履行復墾義務，是做到“新賬不欠”的關鍵。為了做到這一點，條例作了如下規(guī)定：
一是建立土地復墾方案的編制與審查制度。條例要求土地復墾義務人按照規(guī)定編制土地復墾方案；未編制或者編制不符合要求的，有關政府不得批準建設用地，有關國土資源主管部門不得批準采礦許可證。對于在本條例施行前雖然已經(jīng)批完用地和采礦許可證，但本條例施行后繼續(xù)損毀土地的，要補充編制土地復墾方案。土地復墾方案編制與審查制度，是推動土地復墾工作的一個重要抓手。不僅可以讓土地復墾義務人認識到土地復墾的重要性，更是給土地復墾義務人如何進行復墾指明了方向。
二是加強對土地復墾實施環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。條例要求土地復墾義務人按照土地復墾方案開展土地復墾工作；生產(chǎn)建設周期長、需要分階段實施復墾的，土地復墾義務人應當將土地復墾工作與生產(chǎn)建設活動統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌實施。同時，規(guī)定土地復墾義務人要定期報告有關土地復墾情況，國土資源主管部門要加強監(jiān)督。
三是建立土地復墾資金保障機制。有沒有資金，是土地復墾工作能不能真正落實的基礎、保障。從實踐中看，大量損毀土地沒有得到復墾最重要的原因就是資金沒有落實，以至于最后土地復墾義務人逃避責任，把包袱甩給了國家。因此，為了防止和杜絕此種情況的出現(xiàn)，條例要求土地復墾義務人將土地復墾費用列入生產(chǎn)成本或者建設項目總投資；土地復墾義務人不復墾或者復墾驗收中經(jīng)整改仍不合格的，要繳納土地復墾費，由有關國土資源主管部門代為組織復墾。
四是完善土地復墾驗收的程序和要求。驗收環(huán)節(jié)是復墾的關鍵環(huán)節(jié)。土地有沒有復墾好，合不合格，全靠驗收來把關。為此，條例要求土地復墾義務人完成土地復墾任務后，應當按照規(guī)定向所在地縣級以上地方人民政府國土資源主管部門申請驗收，并明確了驗收程序、驗收內(nèi)容和驗收結果。其中，為了防止復墾驗收中弄虛作假，條例還特別建立了多部門共同驗收、專家參與、初步驗收結果公開聽取意見等制度，加大對驗收環(huán)節(jié)的規(guī)范和監(jiān)督力度。
五是強化對土地復墾義務人不依法履行土地復墾義務的制約手段。條例規(guī)定土地復墾義務人不依法履行復墾義務的，有關政府和國土資源主管部門不得批準新的建設用地、采礦許可證，也不得批準采礦許可證的延續(xù)、變更和注銷。這項制度也是一個重要的抓手，對于需要持續(xù)進行生產(chǎn)建設活動的土地復墾義務人來說，這項制度的約束力將非常有效。
上述五項制度作為一個整體，明確了生產(chǎn)建設活動損毀土地復墾各個環(huán)節(jié)的要求，形成了比較有約束力的監(jiān)管措施鏈條，將有力地促進土地復墾義務人自覺履行土地復墾義務。
問：為了加強歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾，條例作了哪些規(guī)定？
答：大量歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾是土地復墾工作的難點。為了做到“舊賬快還”，條例作了如下規(guī)定：
一是要求編制土地復墾專項規(guī)劃。條例規(guī)定，縣級以上人民政府國土資源主管部門要對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地進行調(diào)查評價，并在此基礎上編制土地復墾專項規(guī)劃，確定復墾的重點區(qū)域、目標任務和要求。
二是明確投資渠道。條例規(guī)定，對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地，政府應當投入資金進行復墾，或者按照“誰投資，誰受益”的原則，吸引社會投資進行復墾。對于土地權利人自行復墾的，給予相應的扶持、優(yōu)惠措施。
三是規(guī)范土地復墾項目的管理方式和要求。條例規(guī)定，國家對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾按項目實施管理，同時對項目管理的各個環(huán)節(jié)，包括項目的確定、項目設計書的編制、施工單位的確定、項目的實施和驗收等作了明確規(guī)定。
問：為了調(diào)動土地復墾義務人、地方政府和社會各方復墾的積極性，條例規(guī)定了哪些激勵措施？
答：土地復墾激勵機制是促進土地復墾工作的重要手段。為了調(diào)動全社會參與土地復墾的積極性，條例作了如下規(guī)定：
一是明確對土地復墾義務人積極主動復墾的稅收激勵措施。條例規(guī)定，土地復墾義務人在規(guī)定的期限內(nèi)將生產(chǎn)建設活動損毀的耕地、林地、牧草地等農(nóng)用地復墾恢復原狀的，依照國家有關稅收法律法規(guī)的規(guī)定退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅。
二是完善對社會投資者參與復墾的激勵措施。條例規(guī)定，社會投資復墾的歷史遺留損毀土地或者自然災害損毀土地，屬于無使用權人的國有土地的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以確定給投資單位或者個人長期從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)。
三是規(guī)定對土地權利人自行復墾的激勵措施。條例規(guī)定，土地權利人自行將歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地復墾為耕地的，由縣級以上地方人民政府給予補貼。
四是明確對地方政府復墾的激勵措施。條例規(guī)定，縣級以上地方人民政府將歷史遺留損毀和自然災害損毀的建設用地復墾為耕地的，按照國家有關規(guī)定可以作為本省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)進行非農(nóng)建設占用耕地時的補充耕地指標。
問：條例對土地復墾中出現(xiàn)的違法行為規(guī)定了哪些法律責任？
答：為了使條例規(guī)定的各項制度措施落到實處，切實懲處違法行為，需要嚴格監(jiān)管部門和土地復墾義務人的法律責任。為此，條例作了如下規(guī)定：
一是針對監(jiān)管部門及其工作人員在復墾工作中可能出現(xiàn)的各種徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的行為，包括違法許可，截留、擠占、挪用土地復墾費，在驗收中弄虛作假，不依法履行監(jiān)管職責或者不依法查處違法行為，謀取不正當利益等等，規(guī)定了依法處分、追究刑事責任等相應的法律責任。
二是針對土地復墾義務人在復墾活動中可能出現(xiàn)的各種違法行為，包括未按照規(guī)定補充編制土地復墾方案、安排土地復墾費用、進行表土剝離、報告有關情況、繳納土地復墾費，將重金屬污染物或者其他有毒有害物質(zhì)用作回填或者充填材料，拒絕、阻礙監(jiān)督檢查或者弄虛作假等等，規(guī)定了責令限期改正、責令停止違法行為、限期治理、罰款、吊銷采礦許可證等相應的法律責任。
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